李录堂：土地“三权”分置政策实现方式的创新与探索

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称意见），此次“三权分置”的农村土地制度改革，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，其所具有的重大意义、其所破解的发展难题以及对“三权”内涵的科学界定与把握等等，带着诸多问题，按照民进陕西省委会的计划，经中共西北农林科技大学党委统战部精心安排，11月30日，笔者（民进陕西省委会宣传部部长吴巧月）走近西农，专访了西北农林科技大学经管学院原副院长、民进陕西省直属工委副主委李录堂教授，西北农林科技大学统战部部长陈晓萍、副部长刘敏芳等全程陪同访谈。

　　吴巧月：李老师您好！近日，中办、国办印发的《意见》其重大意义是怎样的？

　　李录堂：中办、国办的《意见》对推动和深化农村改革具有十分重要的意义。具体讲《意见》对下一阶段逐步盘活农村土地指明了方向。农村的耕地和宅基地不市场化流转，永远无法增值，农民致富步伐永远是艰难而缓慢的。“三权分置”是现阶段实现农村土地制度改革成本较小的办法，其宏观上的积极意义值得肯定。

　　吴巧月：李老师，《意见》中“三权分置”的核心理念和改革主线及其所要破解的发展难题和所要达到的目标是什么？

　　李录堂：《意见》中“三权”分置的核心理念是保证土地集体所有权不变，稳定农民土地承包权。它所要破解的发展难题和所要达到的目标是搞活土地经营权，让土地经营权逐步向种田能手和家庭农场集中，这次两办《意见》对土地经营权市场流转给出了肯定和明确的信息。农村问题的主线还是人地关系问题，再具体点说是人、地、权之间的关系问题。在中国国情下人与地之间到底应建立什么样的权利和应有哪些权利？这些权利如何运行？需要探索。一般来说，人与地之间的权利应包括法律权利和经济管理权利两个主要方面，当然还包括相应的责任与义务。由此可见，中办、国办《意见》关于“三权”分置政策正是对新形势下我国农村人地关系的一种方向性回答。但对利用土地经营权融资等问题仍在试验中，需创新、完善和探索。

　　吴巧月：李老师，如何把握“三权”内涵并进行科学的界定？它们的权利边界及相互关系是怎样的？

　　李录堂：“三权”内涵的科学界定及相互关系是一个系统性和综合性问题，涉及农村集体成员资格规则的制定、涉及农村集体成员封闭形成，还是开放形成、涉及农村土地承包权继承问题，是有时限封闭继承，还是无时限开放继承、还有农村集体经济组织法人地位问题等等。这些问题仍在探索之中，一时难以准确回答，但“三权”内涵的科学界定及相互关系表达至少要涉及上述这几方面，在陕西蓝田董岭村的土改试验中上述问题全都涉及到并在探索之中，如试验中提出的实物化的土地家庭承包关系和货币化的土地家庭承包关系等概念，就是为解决上述问题创造条件的。

　　吴巧月：李老师，如何在集体公有制条件下，形成归属清晰保护严格的农村土地产权制度并建立规范高效的“三权”运行机制？ 新的“三权”运行机制应遵循什么原则？

　　李录堂：其实我一直认为集体公有产权是清晰的，只是我们长期以来没有把集体公有产权数量化过，因为我们过去长期限制或禁止以土地为主的集体产权交易。如果我们从定性和定量相结合的角度界定集体公有产权的话，我们会发现集体公有产权是清晰的。例如我们依据《宪法》“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”原则和十八届三中全会关于混合所有制理论，在农村建立“土地以集体公有为主，非集体所有为辅”（51：49）的新的土地集体公有制，然后保持土地家庭承包关系不变，这样就能形成归属清晰保护严格的农村土地产权制度。

　　关于规范高效的“三权”运行机制，我认为就是市场化的运行机制，包括家庭联产承包制的市场化和农村集体经济组织市场化。这种新的“三权”市场化运行机制应遵循如下原则：总体上应坚持国家现行法律法规和农民分别对土地的各项要求，把握农村社会主义市场经济改革方向。具体应坚持国家现行法律法规对土地的三项要求：(1)土地集体所有制性质不变；(2)土地家庭承包关系不变；(3)土地用途不变。同时我们在调研中还发现农民对土地也有三项要求：(1)农民对土地在国家层面和集体层面的货币化社会保障要求; (2)农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求; (3)农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求。这两方面六点要求是农村土地市场化改革应坚持的底线，也是习近平总书记多次要求的，我想也是人民的愿望。

吴巧月：李老师，农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度在现阶段呈现出哪些弊端？您的双重保障型农地市场流转机制研究成果——农地产权比例化市场流转理论及设计是怎样的？其核心要义是什么？

　　李录堂：关于农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度的弊端，现在谈得很多，如小规模，不利于机械化等等，不一一列举了，这些具体问题和弊端社会各界都已经看得很清楚了。总体方面的问题是城乡政策没有一体化，城乡政策不衔接，城乡之间人力资源和生产要素不能充分双向流动。如城镇有失业救济保障金，农村则没有（城镇有住房公积金，农村则没有）。根据农村的情况也不一定完全照搬城镇建立失业救济保障金，只要建立农民土地公积金即可，当农民由于种种原因失地时，作为农民他(她)可提取土地公积金买地，公积金不够时，还可申请公积金抵押贷款买地（农村的宅基地和房屋也可如法操作）。对农民而言，有土地就意味着有就业。我们《双重保障型农地市场流转机制研究》的核心思想就是针对上述问题提出的：即依据《宪法》和混合所有制理论在农村建立“土地以集体公有为主，非集体所有为辅”的集体土地所有制新形式，继续保持家庭承包关系不变，给参与土地承包合同产权市场化流转的农民提供双重保障，即土地社会低保金保障和土地公积金保障，且这些基金在城乡之间可以接续转换。让转出土地的农民安心放心，让转入土地的农民有商业金融条件和决心经营好转入的土地。其总的突出特点是“让农民退出土地市场有社会保障，进入土地市场有公积金商业金融支持”， 即让农民“退”有保障，“进”有支持。从风险的角度看该土地市场机制逻辑沙盘推演的极端结果为：一极为有双重保障的无地或少地农民；另一极为拥有较多土地的专业大户和家庭农场主等。因此，不会出现封建社会和解放前旧中国那样的社会动荡。

　　吴巧月：李老师，那么如何优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，巩固和完善农村基本经营制度，发展现代农业，增加农民收入？

　　李录堂：我认为：培育新型农业经营主体和土地适度规模经营离不开土地市场化，二者相互依赖，互相促进。否则你很难说优化土地资源配置。

　　具体可从以下三方面去探索。

　　一、坚持以集体公有为主体，明晰土地产权，盘活土地市场。现在所有的新型农业经营主体和新型农业形态结合后都面临地权不完整和不稳定的问题，原因在于农村没有建立集体公有土地产权独立完整可量化意义上的土地市场。因此，遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的“宪法”原则，借鉴国有企业股份制改革的成功经验及城镇住房公积金改革的做法，农村土地也可以依据“宪法”规定同理实行“土地以集体公有为主，非集体所有为辅”的集体土地所有制新形式，据此可从数量上将农地产权（农地所有权、农地承包权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配后，让农民通过承包获得比例化土地承包经营控制权，再让农民的土地承包合同市场化流转，并主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民农地社会保障金和农地公积金，具体讲就是农民可用土地社会保障金和公积金重新购回土地就业，其余49%的收益归农民个人所有，从而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制，这样新型现代农业发展才能稳定和持续。

　　二、以集体公有土地市场化为起点，使新型职业农民、种田能手与土地及商业金融等全要素有机融合起来，加快新型现代农业组织化发展。市场化的土地与商业金融结合，将会有效加快现代农业组织化提质，农民组织化增收的发展进程和农业现代化进程。

　　三、以集体宅基地市场化为突破口，加快美丽农村建设步伐。在坚持宅基地以集体公有为主体的前提下，加快农村宅基地和住房市场化改革步伐，将会形成新的房地产投资热点，增加农民住房财产性收入，从供给侧减轻城市房地产压力，极大地改善农村人居环境质量，有助于加速实现农村美丽。

吴巧月：李老师，您探索创新的这一理论是如何指导陕西蓝田董岭村实践的？解决了什么问题？要达到什么目标？具体办法是怎样的？您的创新试验带来的好处是什么？能举例说明一下吗？

　　李录堂：根据我们的理论，陕西蓝田董岭村通过实践试验建立了“‘土地以集体公有为主，非集体所有为辅’的集体土地所有制新形式，坚持土地家庭承包关系不变”，总体上解决了有人把土地集体公有制与土地市场化流转对立起来的问题，一句话，该村的实践试验告诉我们，我们完全可以做到既能坚持土地集体公有制的主体地位又能实现集体土地市场化流转。

　　具体来讲在董岭村的实践试验要达成的目标包括：

　　第一，要解决集体农地产权主体和数量化不清问题，实质是集体土地产权主体数量构成、范围和权能界定问题。办法是：通过依据《宪法》和混合所有制理论实行农地产权比例化（51：49）对土地集体所有制的实现形式进行创新，坚持土地家庭承包关系不变的基础上对集体经济组织成员权内容进行拓展和界定等，在此基础上对土地进行确权登记，因为土地确权要以集体经济组织成员权的确认为前提。

　　第二，要解决“想转出土地农民不敢转出土地”问题，实质是农民生存保障和就业保障问题。办法是：利用土地市场化过程中的土地收益设立农民土地社会（生存）保障金和土地规模化公积金，确保转出土地的农民在需要时可提取土地社会（生存）保障金，保证生存安全。同时确保转出土地的农民在需要时提取土地规模化公积金买地或以土地规模化公积金抵押贷款买地，保证其土地就业安全，使转出土地的农民无后顾之忧，即让农民“退”有保障。最终以利于形成集体土地市场供给者，为土地规模化创造条件。

　　第三，要解决“想转入土地农民无钱购买土地”问题，实质是农地金融问题。办法是：设立土地规模化公积金，实行土地公积金抵押贷款和土地承包合同产权长期抵押贷款。对失地农民重新购回土地者开展提取土地公积金买地，当公积金不够时实行公积金抵押贷款买地。让转入土地进行规模化生产经营的农民能方便取得土地承包合同产权长期抵押贷款,即实行按51：49比例的土地产权长期抵押贷款，为农民扩大规模经营创造商业金融条件，即让农民“进”有支持。最终以利于形成集体土地市场的需求者，使土地规模化经营成为可能和现实。

　　第四，要解决集体土地保值和增值及闲置土地收储问题。集体土地产权比例化自由买卖过程中，土地同理按51：49比例保值增值，可能的闲置土地由集体资产管理公司收储。

　　第五，要确定土地交易市场空间场所和建立相应的管理运行制度。

　　这些做法的的好处：

　　（1）农用土地产权的“比例化市场流转”，有利于建立集体农地产权的自由进入和退出机制。如果通过农用土地产权的“比例化流转”，进而建立农地市场，可以唤醒这部分沉睡的农地资本，将有助于利用农地抵押贷款、农地证券化等融资机制吸引各种闲散资金向农地产业聚集，最终有助于实现农地的货币化和资本化。土地财产在城乡之间和农民间(含不同集体经济组织农民之间)的市场化自由转换，有利于农地资源的优化配置。比如当一个农民打算进入城市时，他或她就可以通过农地市场将在农村积累的农地等财产出售变现，然后再转换为在城市的生产和生活资料，这样农民转变成市民就有了物质条件支持,这将有助于农村劳动力向非农产业转移和农民退出农地产业转变为市民，同时土地规模化公积金的融资贷款功能给转入非农产业经营或就业失败的农民再次进入农业购买土地提供了政策性金融制度保障，也为热爱农业转入土地的农民扩大土地经营规模开辟了新的融资渠道，进而可以形成集体农地产权的自由进入和退出机制。一方面,它将极大地推进我国农业现代化、农村城市化和城乡一体化进程；另一方面,它将在农村不同集体经济组织之间形成优胜劣汰机制,如果一个村集体经济组织经营管理不善、对村民不好，那么，村民就可以选择转出其集体农地产权而退出该集体经济组织，要么进城，要么进入其他村集体经济组织，这会对经营管理不善的村集体经济组织形成压力，这就有利于乡村基层治理，对村干部形成一种激励约束机制。这样一来有人会担心会不会出现农民竞相低价出售土地进城而又无法返回呢？回答是否定的。因为农用土地产权“比例化市场”是具有双重保障的——农民土地社会保障和土地规模化公积金保障，也就是说农民进入和退出农地以及进入和退出城镇都是自由和有经济保障的。只有在农民进入和退出农地无经济保障的情况下，才会出现农民竞相低价出售土地进城而又无法返回的问题。由此可见, 农地产权的“比例化市场流转”，不仅可以保证农业内部农地流转中农民的土地权益,而且可以保证城镇化过程中或征地过程中农民的土地权益。

　　(2) 农地产权的“比例化市场流转”，可以显著地降低土地规模化的交易成本，提高土地利用率。因为实行农用土地产权“比例化市场流转”后，农地的规模化主要依赖市场机制，市场机制配置土地资源可显著减少行政干预和人为的土地纠纷。关于提高土地利用率，在现行土地承包制下，有的农民外出打工宁愿让土地荒芜，也不愿让他人耕种，实行农用土地产权的“比例化市场流转”后，农地有了市场价格，农民会更加珍惜土地，而不会轻易撂荒。

　　（3）农地产权的“比例化市场流转”，使农地在市场化流转中以完整独立的所有权或承包经营使用权主体进行，这就避免了现行土地承包制下土地承包经营权侵蚀集体土地所有权的情况，以及集体土地承包经营权在实践中所遇到的抵押和入股经营失败清算时的法律障碍和矛盾，如农地抵押后出现风险时金融机构无法处置农地抵押权——农地抵押权无人接收、入股后公司经营失败清算时农地变现困难等。

　　（4）农地产权“比例化市场流转”改革思路符合党的十七大报告首次提出的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和十八大报告再次提出“多渠道增加居民财产性收入”、“城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”及十五大报告指出的“努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”等政策主张，有利于增加农民的财产性收入，从城乡居民目前拥有财产性收入对比看，农村居民是最低的。

　　这一改革思路也是能进一步促进农村生产力发展的公有制实现形式的创新探索。

　　（5）农地产权的“比例化市场流转”改革操作简单，易于实施，符合农村和农民实际。（农地产权“比例化市场流转”改革思路模式框图详见本文后附图）。

吴巧月：李老师，您指导的陕西蓝田董岭村试验项目在探索实践中的难点是什么？或者说遇到了哪些问题？如何应对的？成效怎样？

　　李录堂：陕西蓝田董岭村试验项目在探索实践中遇到的难点是土地公积金来源和缴存比例的确定。关于土地公积金来源构成，我们借鉴城镇住房公积金的经验，总体办法是：农民个人、集体和国家共同负担。具体到这次董岭村试验，我们采取的是集体与农民共同负担，也就是农民缴纳与集体一比一配套相结合，从目前来看农民积极性还是比较高的，大多数农民也是满意的。现在另一问题是试验范围太小和试验点比较少，目前看来有必要扩大范围和增加试验点，如果国家财政也能给农民缴纳的土地公积金提供配套支持，我想农民的积极性就更高。

　　吴巧月：李老师，您在陕西蓝田董岭村运用的创新理论及相关实践与近日中办、国办出台的《意见》有什么内在机理？

　　李录堂：中央关于农村土地“三权分置”政策与我们在陕西蓝田董岭村运用的51：49式土地改革方向和思路是一致的，我们在陕西蓝田董岭村的试验是中央关于农村土地“三权分置”政策的具体化和操作化。如前所述农村土地“三权分置”政策基本含义是：保证土地集体所有权不变，稳定承包权，搞活经营权，其实这是从土地产权关系性质上对土地权利做出的一种比例化区分。如果把依据《宪法》精神和混合所有制政策，从土地产权关系性质和数量两个角度提出的农地产权比例化的内容与中央关于农村土地“三权分置”政策的基本内容做一对照：我们会发现两者是完全一致的，而且农地产权比例化是农村土地“三权分置”政策的具体化和操作化。例如，在现实中如果我们用集体土地所有权给农民提供实物性生存保障，用土地承包权给农民提供实物性就业和再就业保障，用土地经营权市场流转后的收入给农民提供财产性收入保障，且让前两者权能占土地产权及收益的51%，剩余的土地经营权占土地产权及收益49%，据此对照分析我们会发现，农地产权比例化与中央关于农村土地“三权分置”政策的思想是完全一致的，所不同的是农地产权比例化市场流转后，集体所占土地产权（按现行政策集体依据的是农地统一经营使用权）总额的51%及其收入，其一部分10%主要用于设立农民土地社会保障基金-----给农民提供的是货币化生存保障，另一部分41%设立农地规模化公积金------给农民提供的是货币化的就业和再就业保障。在“三权分置”中农民依据其土地经营权流转获得的收入相当于农地产权比例市场流转中49%的财产性收入。这实质是把实物化的土地集体所有权和承包权货币化了，换句话说是用货币化的土地（土地社会保障基金和土地规模化公积金）集体所有权和承包权来“保证土地集体所有权不变和稳定承包权”。

　　吴巧月：谢谢李老师的精彩解读！李老师，您还是民进陕西省直属工委副主委，民进的朋友们特别关心、关注您的研究工作，在这里您能对民进的朋友们说点什么吗？

　　李录堂：感谢大家对新生事物的关心、关注和支持，民进是一个温暖的大家庭，特别是新一届班子上来后出现了许多新气象新做法，去年刘主委（民进陕西省委会主委刘宽忍）来西北农业科技大学调研，前段时间闵副主委（民进陕西省委会专职副主委闵生华）来，对我是莫大的鞭策和鼓励，我们愿意在民机中央和民进陕西省委会的领导下，发扬光大民进优良传统，为国家建设和“三农”问题的解决献言献策，在本职岗位继续努力，还是那句话，要做要行动，行动胜于无数的语言，应坚信思想的力量和理论的力量，同时感谢民进陕西省委会的一贯支持和领导。

　　吴巧月：非常感谢李老师接受我的采访！非常感谢中共西北农林科技大学党委统战部对此次采访的精心组织及安排！

　　结语：时间追溯到2015年12月18日，民进陕西省委会刘宽忍主委赴其学习实践活动联系点民进西北农林科技大学支部走访调研座谈宣讲过程中，在听取了李录堂教授的“建立农地产权比例化市场流转机制” 情况介绍后，高度肯定和赞赏李录堂教授的理论创新。 有关介绍李录堂教授创新思路及研究成果的“醒来吧，沉睡的土地资本！”的文章分别先后刊发于民进陕西省委会网站“会员动态”及民进中央网站“专家访谈”栏目；这项研究此前还曾在民进陕西省委会发挥界别优势开展系列文化活动综述之“契合国家发展大战略 彰显民进界别之担当”文章中也均有涉及；2016年5月3日，民进陕西省委会网站又追踪聚焦了李录堂教授指导的陕西蓝田董岭村试验项目实践中的探索篇以“明晰产权比例激活农地潜能 ——陕西省蓝田县董岭村开展51∶49式农地产权比例化市场流转试验”为题的文章。

　　从2016年3月陕西蓝田董岭村300多户农民填写本村股份制改革申请按下手印那一刻开始，注定了李录堂教授探索的双重保障型农地市场流转机制研究——农地产权比例化市场流转的理论与政策设计----这一“三农”重大创新理论成果，将为陕西蓝田董岭村改革实践提供思想理论指导，必将为撬动土地资源（资本等）市场化的坚冰创出一条路子，进而给农业产业规模化推进、农民及新的经营主体快速发展、农业生产力的提高和农村生产关系的创新发展注入新的动力和活力。这些研究和实践探索将为执政党助力，为国家尽责，为“三农”问题的全面长期化解决发挥积极作用。

　　近日，中办、国办出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为我国农村土地改革实践探索提供了政策依据，也必将为破解在推进农业现代化过程中众多经济发展难题而被浓墨重彩地载入中国特色土地制度改革的史册。

　　备注：与本文相关的几个主要概念说明：1．关于什么是土地社会保障金？它是国家依法征收或征用农村集体所有土地而导致农村集体经济组织成员----农民失地少地后，为被征地农民提供社会保障而建立的专项资金。在本试验中土地社会保障金还包括农地产权比例化市场流转中集体农地产权收入部分所形成的、用于失地失业农民的社会保障专项资金。2. 关于什么是土地规模化公积金？它是集体（含国家）和农户或农民个人共同缴存的土地流转储金，其目的是为促进农地适度规模经营提供资金支持和给农民提供就业保障,类似于城镇失业保障金的部分功能。从村集体和农民个人土地产权比例化市场流转收益(含国家征用农村土地收益)中提取的一定比例缴存在农业政策性银行下设的土地规模化公积金管理中心为农民开设的专门资金账户上，作为缴存者获取生存型农地生产经营用土地或扩大农生产经营规模所需土地的储备资金，该项公积金的最终所有权归农民个人。3. 关于什么是货币化的土地承包关系?它是指按照51：49式土地集体所有制，农民出售或租赁其土地后他与集体只保持货币化社会保障关系和可利用公积金重新买回土地的权利关系形式。4.关于什么是实物化的土地承包关系？它是指按照51：49式土地集体所有制，农民或法人购入土地后他与集体所形成的土地实物承包权利关系。