编者按：近日，在政协第八届杨陵区委员会第四次会议上，我校民进主委、区政协常委李录堂教授代表科教委员工作站作主旨发言。李录堂教授长期研究农村土地流转机制，提出了农村集体土地产权比例化市场流转的创新思路，在保证农地集体所有制主导地位不变的前提下，农村土地产权比例化市场流转将双重保障和稳定农地产权市场流转机制，为农村土地流转再加一把“安全锁”。
农村集体土地市场化理论研究的顶层创新
----农村土地产权比例化市场流转的理论与政策设计
西北农林科技大学、杨陵区政协常委 李录堂
一、问题的提出
党的十八届四中全会倡导“依法治国”, 那么, “以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则在农村土地集体所有制中如何体现？土地集体全比例所有，农民家庭承包经营使用是否是实现“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则的最佳途径？现在，党和国家倡导发展混合所有制经济，土地产权在集体和农民之间按一定比例混合后再市场化是否符合《宪法》原则，还有相关法律法政要求农村土地家庭承包关系长久不变，那么，它具体是指土地家庭承包实物关系长久不变系？还是指土地家庭承包货币关系长久不变？或二者兼有？他认为，现行农地制度都没有明确回答这些问题。因为土地市场化后，农民与村集体之间的土地家庭承包关系，有时会表现为土地家庭承包实物关系，有时会表现为土地家庭承包货币关系。农地产权比例化与中央关于农村土地三权分离的政策思想一致吗? 另外特别值得一提的是, 现在人们一谈土地市场化， 就要否定土地集体所有；一谈坚持土地集体公有制，土地似乎就无法市场化, 那么, 有没有既能坚持土地集体公有制，又能实现集体土地市场化的路径呢?总之, 现行土地制度只总体上解决了农民的土地实物性使用权问题，而没有解决“土地交易权问题”。
二、 农村土地产权比例化市场流转的思路
针对这些问题，经过长期调查研究，根据国家现行法律法规对土地的三项要求：土地集体所有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变，农民对土地的三项要求：农民对土地在国家层面和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求，提出了农村集体土地产权比例化市场流转的创新思路。
该思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，认为集体土地所有制可以依据《宪法》精神同理实行 “以土地集体公有为主或叫集体控股性土地所有， 非集体(农民)土地所有为辅或农民非控股性土地所有”的集体土地所有制新形式，“土地以集体公有为主”用集体土地统一经营权来表达， “农民土地所有为辅”用农民土地承包经营权来表达， 从产权数量上, 让前者集体占集体土地产权的51%，让后者农民占集体土地产权的49%。由此可见，我们在此所建议的集体土地所有制新形式与当前农村双层经营体制是完全一致的。
然后, 再借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将土地产权（农地承包经营使用权等）从数量上在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配后再市场化流转,不论土地如何市场化流转，集体所占土地权益的51%始终不变，也就是说农村土地集体所有制的主导地位始终不变（在此不变的条件下，具体数量比例可以调整）。集体所占农村土地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和土地规模化公积金，前者主要解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存问题，后者主要解决农地市场流转过程中失地失业农民重新购买转入土地再就业保障问题，换句话说，失地失业农民可以根据需要提取土地规模化公积金重新买地或以土地规模化公积金为抵押，贷款买地。如此一来，就彻底消除了转出土地农民的后顾之忧。集体土地市场流转过程剩余49%的产权及收益归农民个人所有，这样就可形成既能保证农村地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农村土地产权市场流转机制，最终科学地解决了人多地少条件下农村土地市场化所可能产生的社会震荡问题及农地产权自由进入和退出问题。
关于农地产权比例化与中央关于农村土地三权分离政策的关系。从本质上看，农地产权比例化与中央关于农村土地三权分离政策的思想也是完全一致的，中央关于农村土地三权分离政策的基本含义是：保证土地集体所有权不变，稳定承包权，搞活经营权，其实这是从土地产权关系性质上对土地权利做出的一种比例化区分。如果把依据《宪法》精神从土地产权关系性质和数量两个角度提出的农地产权比例化的内容与中央关于农村土地三权分离政策的基本内容做一对照：我们会发现两者是完全一致的，而且农地产权比例化是农村土地三权分离政策的具体化和操作化。例如，在现实中如果我们用集体土地所有权给农民提供实物性生存保障，用土地承包权给农民提供实物性就业和再就业保障，用土地经营权市场流转后的收入给农民提供财产性收入保障，且让前两者权能占土地产权及收益的51%，剩余的土地经营权占土地产权及收益49%，据此对照分析我们会发现，农地产权比例化与中央关于农村土地三权分离政策的思想是完全一致的，所不同的是农地产权比例化市场流转后，集体所占土地产权（按现行政策集体依据的是农地统一经营使用权）总额的51%及其收入，其一部分主要用于设立农民土地社会保障基金-----给农民提供的是货币化生存保障，另一部分设立农地规模化公积金------给农民提供的是货币化的就业和再就业保障，农民依据其土地经营权获得农地市场流转后49%的财产性收入。
三、农村土地产权比例化市场流转的好处
遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”原则，实行农地承包经营使用权在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%比例分配后再市场流转(“国有农场农地使用权在国家、农场和农工之间按国家、农场占51%和农工占49%比例分配后再市场流转”以及“农村宅基地使用权在集体和农民之间按集体占51%和农民占49%比例分配后再市场流转”)的好处：(1) 通过农地承包经营使用权的“比例化市场流转配置”可以切实把农地的社会保障功能和就业保障功能及生产经济功能分开，既坚持了农地集体所有制和家庭联产承包制不变, 又有利于农地市场化和农村社会稳定。现行农地制度的一个重要弊端就是没有把农地的社会保障功能和就业保障功能及生产经济功能分开，如果农地这些功能不做恰当的区分，在人多地少的条件下农地市场化流转就会形成少部分人拥有较多土地,而大部分人拥有较少土地或失去土地, 容易导致农村社会动荡,中国封建社会和解放前的旧中国就曾多次发生这种情况。通过农用土地承包经营使用权的“比例化市场流转配置”让农民获得产权明晰、可自由流转的农地承包经营使用权，既能促进土地市场化流转，形成土地规模化，盘活沉睡几十年的农地资产，吸引各种资本流向农业保值增值，又能实现农民的社会保障和就业保障，且从土地产权数量的角度清晰界定了国家、集体和农民之间的关系（现行土地家庭承包制是从土地产权性质的角度区分为农地所有权和经营使用权）。假定一个农民转出他所获得的比例化土地承包经营使用权，支持了土地规模化，他或她既得到了这块土地的部分财产收益，增加了农民个人收入，又通过土地社会保障金和土地规模化公积金得到了来自国家和集体的社会保障和就业保障，这就避免了一部分农民因土地相对集中获得经济效益，而另一部分农民却因土地相对集中而失地失业最终失去生活保障的悲惨局面，彻底消除了农民转出土地的后顾之忧。中国农民最大的资产和最后的保障就是土地，但现行制度下，这部分资产成为沉睡资本，有人估计其价值高达数万亿，这是增加农民财产收入基础，也是农业现代化的重要资金来源之一。更为重要的是农地承包经营使用权在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%比例分配后再市场流转的思路中，前者51%从财产意义上体现了“以公有制为主体，多种经济成分并存”原则和农村双层经营体制“统”的原则，而后者49%则从财产意义上体现了农村双层经营体制“分”的内涵。从而保证了土地集体所有的主导性质不变和农村双层经营体制稳定。（2）农用土地承包经营使用权的“比例化市场流转”，有利于建立集体农地家庭承包经营使用权的自由进入和退出机制。如果通过农用土地承包经营使用权的“比例化流转”，进而建立农地市场，可以唤醒这部分沉睡的农地资本，将有助于利用农地抵押贷款、农地证券化等融资机制吸引各种闲散资金向农地产业聚集，最终有助于实现农地的货币化和资本化。土地财产在城乡之间和农民间(含不同集体经济组织农民之间)的市场化自由转换，有利于农地资源的优化配置。比如当一个农民打算进入城市时，他或她就可以通过农地市场将在农村积累的农地等财产出售变现，然后再转换为在城市的生产和生活资料，这样农民转变成市民就有了物质条件支持,这将有助于农村劳动力向非农产业转移和农民退出农地产业转变为市民，同时土地规模化公积金的融资贷款功能给转入非农产业经营或就业失败的农民再次进入农业购买土地提供了政策性金融制度保障，也为热爱农业转入土地的农民扩大土地经营规模开辟了新的融资渠道，进而可以形成集体农地家庭承包经营权的自由进入和退出机制。一方面,它将极大地推进我国农业现代化、农村城市化和城乡一体化进程；另一方面,它将在农村不同集体经济组织之间形成优胜劣汰机制,如果一个村集体经济组织经营管理不善、对村民不好，那么，村民就可以选择转出其集体农地家庭承包经营权而退出该集体经济组织，要么进城，要么进入其他村集体经济组织，这会对经营管理不善的村集体经济组织形成压力。这样一来有人会担心会不会出现农民竞相低价出售土地进城而又无法返回呢？回答是否定的。因为农用土地承包经营使用权“比例化市场”是具有双重保障的––农民土地社会保障和土地规模化公积金保障，也就是说农民进入和退出农地以及进入和退出城镇都是自由和有经济保障的。只有在农民进入和退出农地无经济保障的情况下，才会出现农民竞相低价出售土地进城而又无法返回的问题。由此可见, 农地承包经营使用权的“比例化市场流转”，不仅可以保证农业内部农地流转中农民的土地权益,而且可以保证城镇化过程中或征地过程中农民的土地权益。(3) 农地承包经营使用权的“比例化市场流转”，可以显著地降低土地规模化的交易成本，提高土地利用率。因为实行农用土地承包经营使用权“比例化市场流转”后，农地的规模化主要依赖市场机制，市场机制配置土地资源可显著减少行政干预和人为的土地纠纷。关于提高土地利用率，在现行土地承包制下，有的农民外出打工宁愿让土地荒芜，也不愿让他人耕种，实行农用土地承包经营使用权的“比例化市场流转”后，农地有了市场价格，农民会更加珍惜土地，而不会轻易撂荒。（4）农地承包经营使用权的“比例化市场流转”，使农地在市场化流转中以完整独立的所有权或承包经营使用权主体进行，这就避免了现行土地承包制下土地承包经营权侵蚀集体土地所有权的情况，以及集体土地承包经营权在实践中所遇到的抵押和入股经营失败清算时的法律障碍和矛盾，如农地抵押后出现风险时金融机构无法处置农地抵押权––农地抵押权无人接收、入股后公司经营失败清算时农地变现困难等。(5) 农地承包经营使用权“比例化市场流转”改革思路符合党的十七大报告首次提出的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和十八大报告再次提出“多渠道增加居民财产性收入”、“城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等政策主张，有利于增加农民的财产性收入，从城乡居民目前拥有财产性收入对比看，农村居民是最低的。（6）农地承包经营使用权的“比例化市场流转”改革操作简单，易于实施，符合农村和农民实际。按农用土地承包经营使用权“比例化市场流转”的改革思路，国家和政府只需确定好农地使用权当中集体和农民之间的比例关系及其权利要求（如社会保障、就业保障和耕地用途不变等），其余就让市场机制发挥作用即可，如果本研究与政策设计被付之实践，可以预期它会如同早期的农村改革一样带动整个国民经济新一轮繁荣和发展。因为当前我国经济又站在了历史新的十字路口，产能过剩，环境资源性结构失衡，内需不足，经济下行的压力增大，我国几乎所有资源要素都已市场化，唯有农村中农民最重要最大的资源––土地没有市场化。出路何在？只有加快土地产权制度改革，积极推进农村土地产权比例化市场流转，盘活农村土地资源，激发作为国民经济基础––农业的内生动力，才能再次推动国民经济走上新的繁荣和发展道路。